Co stwierdził Trybunał, umarzając postępowanie w sprawie uchwał Sejmu (Sprawa U 8/15)?

W dniu 11 stycznia 2016 roku wszystkie media informowały o postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie listopadowych i grudniowych uchwał Sejmu VIII kadencji (wybranego w 2015 r.). Sejm VIII kadencji stwierdził najpierw brak skutków prawnych uchwał Sejmu VII kadencji, poprzez które dokonano wyboru 5 sędziów Trybunału, a następnie Sejm VIII kadencji samodzielnie dokonał ponownego wyboru 5 sędziów. Nie każdy jednak jest prawnikiem, dlatego warto przybliżyć treść postanowienia Trybunału (znajdującego się pod tym linkiem). Ważne jest, by każdy z nas wiedział, co rzeczywiście wynika z postanowienia Trybunału.
Poniżej zamieszczamy przygotowane przez prawników-konstytucjonalistów odpowiedzi na pytania, które mogą Was nurtować. Przybliżymy również, czego dotyczyły trzy zdania odrębne – sędziów Rzeplińskiego, Wróbla i Zubika – zgłoszone do postanowienia Trybunału. W odpowiedziach odsyłamy do właściwych punktów postanowienia Trybunału.
1. Dlaczego nie przeprowadzono rozprawy, pomimo jej wcześniejszego wyznaczenia?
Dnia 7 stycznia 2016 roku w Trybunale Konstytucyjnym odbyła się narada sędziów, podczas której – w głosowaniu – Trybunał postanowił rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, tj. na posiedzeniu bez udziału wnioskodawców, uczestników postępowania i publiczności. Trybunał rozpoznaje sprawy na posiedzeniach niejawnych, gdy zamierza umorzyć postępowanie, a pisemne stanowiska wnioskodawców dostatecznie wyjaśniają sprawę. Podczas wspomnianego posiedzenia niejawnego, sędziowie uznali, że wydanie wyroku jest niedopuszczalne, a zatem postępowanie podlega umorzeniu (zobacz: sentencja postanowienia, str. 3; zob. także art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).
2. Co postanowił Trybunał?
• Trybunał postanowił umorzyć postępowanie, bo wydanie orzeczenia w tej sprawie było niedopuszczalne.
• Umorzenie postępowania nie oznacza jednak, że uchwały Sejmu VIII Kadencji (uchwały o nieważności uchwał poprzedniego Sejmu i uchwały o wyborze „grudniowych” sędziów przez obecny Sejm) są ważne.
• Postanowienie o umorzeniu oznacza jedynie, że uchwały Sejmu VIII kadencji nie mogły być przedmiotem postępowania przed Trybunałem, ponieważ Konstytucja nie przyznaje Trybunałowi kompetencji do kontroli tego typu aktów.
• Należy jednak podkreślić, że nieważność uchwał Sejmu VIII kadencji wynika już wprost z grudniowych wyroków Trybunału w sprawie przepisów zmieniających ustawę o Trybunale.
3. Czy to oznacza, że Trybunał się „poddał”?
• Nie! Trybunał wyraźnie podkreślił w swoim postanowieniu, że chroniąc podstawowe zasady państwa prawa, podejmował próby współpracy z władzą ustawodawczą i wykonawczą – w szczególności z Prezydentem – aby jak najszybciej rozwiązać sporne zagadnienia, kierując się Konstytucją, oraz przezwyciężyć kontrowersje, które „godzą w samą istotę demokratycznego państwa prawnego” (pkt. II 1, akapit drugi, str. 20 omawianego postanowienia).
• Starania Trybunału nie przyniosły pożądanych efektów. Dalej trwa kryzys związany z brakiem następców pięciu sędziów Trybunału i z eskalacją działań zmierzających do ograniczenia możliwości wykonywania przez niego obowiązków. Trybunał w miarę swoich możliwości wykonuje jednak obowiązki orzecznicze. W połowie lutego Trybunał rozpozna wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności tzw. ustawy „naprawczej” o Trybunale – która powinna być jednak nazywana ustawą „paraliżującą”.
• Trybunał zatem nie poddał się, bo będąc odpowiedzialnym za zachowanie ładu konstytucyjnego w Polsce rozpoznał sprawę i, umarzając ją, dobitnie podkreślił, że rozpatrywane uchwały podjęte przez obecny Sejm nie mają skutków prawnych.
4. Dlaczego Trybunał rozpoznał sprawę w składzie 10 sędziów, skoro ustawa o Trybunale nakazuje rozpatrywanie spraw w składzie co najmniej 13 sędziów?
Zgodnie z art. 188 ust. 3 Konstytucji Trybunał orzeka o zgodności z Konstytucją przepisów prawa. Jest to jedyny organ w polskim systemie konstytucyjnym, któremu Naród Polski przyznał taką kompetencję. Ustawodawca (Sejm i Senat) nie może uchwalać ustaw, które odebrałyby Trybunałowi możliwość skutecznego wykonywania jego obowiązków. Gdy ustawodawca uchwali taką ustawę, sędziowie Trybunału nie mogą jej podlegać zanim Trybunał nie będzie miał możliwości skontrolować jej zgodności z Konstytucją. Takie prawo sędziów Trybunału wprost przewidzieli Twórcy Naszej Konstytucji, wprowadzając do niej art. 195, zgodnie z którym: „Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w wykonywaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji”. Przepis ten wprost odróżnia się od art. 178 dotyczącego zwykłych sędziów, który stanowi: „Sędziowie w wykonywaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”.
5. Czemu Trybunał umorzył postępowanie?
• Trybunał działa zawsze na podstawie i w granicach określonych przez prawo – przede wszystkim Konstytucję (pkt II 1, str. 20).
• Konstytucja stanowi, że Trybunał może orzekać w sprawach aktów normatywnych – tj. aktów, które stanowią prawo powszechnie obowiązujące. W systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, uchwały Sejmu – co podkreślił Trybunał – nie są takimi aktami, bo dotyczą kwestii indywidualnych, a nie ogólnych. Dlatego Trybunał uznał, że nie ma kompetencji do orzeczenia, czy są one zgodne czy niezgodne z Konstytucją (odpowiednio pkt. II 4.1 akapit drugi, str. 26 i pkt. II 4.2, str. 28 omawianego postanowienia).
6. Podstawowy problem rozpatrywany w postanowieniu: co to jest akt normatywny?
• Aktem normatywnym jest taki akt, który spełnia tzw. kryterium formalne lub kryterium materialne (pkt. II 3.2 podpkt. 1) i 2), str. 24 i 25 omawianego postanowienia).
• Akt spełnia kryterium formalne, jeśli ma formę przewidzianą dla aktów normatywnych przez Konstytucję: ustawy, rozporządzenia, aktu prawa miejscowego.
• Akt spełnia kryterium materialne, gdy zawiera w sobie normy prawne – tj. takie, które są generalne, czyli ustanawiają normy kierowane do nieokreślonego kręgu odbiorców.
• Tylko akty spełniające kryterium formalne lub materialne są „przepisami prawa”, których konstytucyjność – zgodnie z Konstytucją RP – Trybunał może badać.
• Uchwały Sejmu aktami normatywnymi nie są, ponieważ (1) Konstytucja nie uznaje ich za źródło prawa i (2) same uchwały nie ustanawiają norm prawnych, a dotyczą kwestii indywidualnej, czyli stwierdzenia braku skutków prawnych uchwał poprzedniego Sejmu i wyboru nowych sędziów Trybunału (pkt. II 3.2. ostatni akapit, str. 25 omawianego postanowienia).
7. Czemu uchwały Sejmu nie są aktami normatywnymi?
• Trybunał kontrolował dwa różne rodzaje uchwał Sejmu: (1) uchwały o braku mocy prawnej uchwał Sejmu VII kadencji i (2) uchwały o ponownym wyborze sędziów Trybunału. Dlatego Trybunał odniósł się do każdej z tych grup osobno.
• Uchwały o braku mocy prawnej Sejmu VII kadencji mają charakter opinii, oświadczenia wiedzy czy też rezolucji. Nie stanowią żadnego prawa. Uchwały te przedstawiają jedynie polityczne stanowisko Sejmu w konkretnej sprawie i nie wiążą prawnie do działania innego organu państwa (w tym przypadku Prezydenta RP). Cytując orzeczenie z 3 grudnia 2015 roku, Trybunał raz jeszcze podkreślił, że:
• Uchwały o braku mocy prawnej nie są rozstrzygnięciami dotyczącymi kompetencji Sejmu do wyboru sędziów Trybunału. Oznacza to, że nie mogły one „anulować” wyboru sędziów Trybunału dokonanego w październiku 2015 roku.
• Uchwały o braku mocy prawnej nie wywarły żadnego skutku prawnego wobec uchwał Sejmu VII kadencji, zgodnie z którymi wybrano trzech sędziów Trybunału na miejsce sędziów, których kadencja kończyła się w listopadzie i grudniu 2015 roku.
• Innymi słowy, uchwały o braku mocy prawnej są uchwałami prawnie niewiążącymi (str. 27 i 28 omawianego postanowienia).
• Uchwały o ponownym wyborze sędziów Trybunału w grudniu 2015 roku: również te uchwały, zgodnie z orzeczeniem Trybunału z grudnia i uzasadnieniem omawianego postanowienia, nie są aktami prawotwórczymi – tj. nie są aktami normatywnymi, bo ani Konstytucja o nich nie wspomina, ani nie ustanawiają norm prawnych.
8. Czy postanowienie Trybunału oznacza, że sędziowie wybrani przez nowy Sejm zostali wybrani zgodnie z prawem?
• Nie – Trybunał przesądził już to w swoich grudniowych wyrokach.
• Trybunał dobitnie podkreślił, że wybór sędziów w październiku odbył się zgodnie z prawem (pkt II 5 akapit trzeci, str. 28 omawianego postanowienia).
• Trybunał wyraźnie stwierdził ponadto, że argumenty, które słyszymy w mediach są argumentami nietrafnymi. Kandydaci na sędziów zostali bowiem zgłoszeni przez uprawnione podmioty i w przypadku wyboru sędziów Trybunału nie stosuje się zasady dyskontynuacji prac parlamentu (pkt II 5, ostatni paragraf, str. 29 omawianego postanowienia).
9. Dlaczego z chwilą wydania postanowienia Trybunał będzie orzekał w składzie 12 sędziów?
• Sejm VII kadencji dokonał wyboru pięciu sędziów Trybunału w październiku 2015 roku. Trzech sędziów miało podjąć obowiązki orzecznicze w listopadzie, dwóch z nich natomiast w grudniu 2015 roku. Sejm VIII kadencji stwierdził uchwałami brak mocy prawnej uchwał poprzedniego Sejmu dotyczących wyboru i – również uchwałami – wybrał (raz jeszcze) pięciu sędziów. To właśnie tych ostatnich uchwał dotyczy omawiane tu postanowienie.
• 3 grudnia 2015 roku Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok, w którym stwierdził, iż zgodnie z Konstytucją Sejm może wybrać sędziów Trybunału tylko na stanowiska, które zajmują sędziowie, których kadencja upływa jeszcze podczas kadencji Sejmu, który dokonuje wyboru.
• Z powyższego wynika, że troje sędziów („listopadowych”) wybranych przez Sejm VII kadencji zostało wybranych prawidłowo i oczekują oni na zaprzysiężenie przez Prezydenta RP. Sejm poprzedniej kadencji nie mógł natomiast wybrać sędziów, mających rozpocząć piastowanie swoich stanowisk w grudniu – tych sędziów wybrać mógł tylko Sejm VIII kadencji.
• Jako że Sejm VIII kadencji wybrał również pięciu sędziów Trybunału – trzech z nich (tj. tych, którzy mieli rozpocząć swoje funkcje orzecznicze w listopadzie) nie mogło w ogóle zostać wybranych (na ich miejscu znajduje się trzech sędziów prawidłowo wybranych przez Sejm VII kadencji). Dwoje pozostałych natomiast („grudniowych”) zostało wybranych na wakujące stanowiska.
• Dlatego też Trybunał wyraźnie stwierdził, iż dwóch sędziów wybranych na grudzień przez Sejm VIII kadencji – już zaprzysiężonych przez Prezydenta RP – może zacząć orzekać. Nie uczestniczyli oni w posiedzeniu dotyczącym uchwał Sejmu VIII kadencji, ponieważ sprawa dotyczyła ich bezpośrednio.

---

Trzech sędziów Trybunału – tj. sędzia Rzepliński, Wróbel i Zubik – zgłosili zdania odrębne. Jako że wiemy już, co Trybunał postanowił, zobaczmy, z czym i dlaczego ci trzej sędziowie się nie zgodzili.
1. Co to jest zdanie odrębne?
Zdanie odrębne to stanowisko danego sędziego, który ma odmienne zdanie, niż większość składu orzekającego Trybunału w danej sprawie. Zdanie odrębne może zatem dotyczyć albo sentencji wyroku, albo całości (lub części) jego uzasadnienia.
2. Z czym nie zgodził się sędzia Rzepliński?
• Nie zgodził się z rozpoznaniem omawianej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Według sędziego Rzeplińskiego, doniosły charakter sprawy i ważny interes publiczny przemawiał za tym, aby sprawę rozpatrzyć na publicznej rozprawie. Podkreślił on przy tym żywe zainteresowanie społeczeństwa sprawami Trybunału, a także walor edukacyjny, który publiczna rozprawa mogłaby przynieść.
• Sędzia Rzepliński nie zgodził się również z orzeczeniem Trybunału. Nie oznacza to jednak, że sędzia Rzepliński twierdzi, że uchwały Sejmu VIII kadencji są prawnie wiążące.
• Sędzia Rzepliński jest zdania, że uchwały Sejmu VIII kadencji należy traktować jako akty normatywne.
• Zdaniem sędziego Rzepińskiego, uchwały tu omawiane zawierały „nowość normatywną” – tj. wywierały skutki prawne takie, jakie tworzą źródła prawa. Przy pomocy tych uchwał (1) uchylono mandaty wybranych sędziów i (2) wybrano sędziów na niewakujące urzędy, co powiększyło skład Trybunału ponad konstytucyjną liczbę 15 sędziów.
• Wszystko to nie oznacza jednak, że w poglądzie sędziego Rzeplińskiego Sejm mógł unieważnić wybór sędziów Trybunału przez poprzedni Sejm jak i wybrać w ich miejsce nowych. Jedyne, co podniósł sędzia Rzepliński to fakt, że Trybunał powinien potraktować te uchwały jako akty prawotwórcze i skontrolować ich konstytucyjność. Sugeruje on jednocześnie, iż w tym sensie zachowanie obecnego Sejmu stanowiło „naruszenie zasady rządów prawa […] i zasady demokratycznego państwa prawnego”, bo Sejm obecnej kadencji nie miał podstaw do stwierdzenia braku mocy prawnej uprzednich uchwał w sprawie wyboru sędziów Trybunału (pkt. 10 zdania odrębnego, str. 4).
3. Z czym nie zgodzili się sędzia Wróbel i sędzia Zubik?
• Podobnie jak sędzia Rzepliński, w opinii sędziego Wróbla i sędziego Zubika uchwały Sejmu z dnia 25 listopada 2015 roku (tj. uchwały o braku mocy prawnej) powinny podlegać kontroli konstytucyjności przez Trybunał. Z drugiej strony, uważają oni jednak, że uchwały o wyborze konkretnych osób na stanowisko sędziego Trybunału nie mogą stanowić przedmiotu kontroli Trybunału.
• Również te dwa zdania odrębne nie oznaczają, iż ci dwaj sędziowie uważają, że uchwały Sejmu VIII kadencji odnoszą jakikolwiek skutek prawny.
• W opinii tych sędziów akt prawny organu (w tym przypadku uchwała), który wkracza w sferę wymagającą regulacji w formie aktu normatywnego, powinny podlegać kontroli Trybunału. (pkt 4 zdania odrębnego, str. 3).
• Gdyby Trybunał nie mógł orzekać o konstytucyjności uchwał Sejmu, które dotyczą wykonania uprawnienia ustanowionego w akcie normatywnym, „prowadziłoby […] do nadania Sejmowi innej roli ustrojowej niż ta, którą określa obwiązująca Konstytucja, z przyjętą zasadą podziału władzy”. W opinii sędziego Zubika „Sejm nie jest bowiem […] najwyższym organem władzy publicznej”.
• Powołując się na wyrok z 3 grudnia 2015 roku, sędzia Zubik podkreślił, iż o ile tylko Sejm może wybrać sędziego Trybunału, to nie ma on prawa odwołać żadnego sędziego.
Uchwała Sejmu w sprawie wyboru stanowi sama w sobie ostateczne rozstrzygnięcie.
Z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2016 roku wynika przede wszystkim, że Trybunał, pomimo prób sparaliżowania jego działalności, w dalszym ciągu wykonuje swoje konstytucyjne obowiązki. Pomimo braku kompetencji do uchylenia uchwał Sejmu VIII kadencji stwierdzających brak mocy prawnej uchwał podjętych przez Sejm poprzedni oraz dokonujących ponownego wyboru sędziów Trybunału, w postanowieniu, a także poprzednich wyrokach z grudnia 2015 roku, jasno stwierdzono, że 3 sędziowie Trybunału zostali prawidłowo wybrani przez Sejm VII kadencji, a Prezydent ma obowiązek przyjąć od nich ślubowanie. Stanu tego w żaden sposób nie zmieniają uchwały Sejmu VIII kadencji.