Czuj-duch! Jak łatwo zmienić Konstytucję i co z tego może wyniknąć

Piotr Rachtan

W Sejmie szykuje się zmiana Konstytucji RP, wedle projektu Klubu Kukiz’15, z dołączonymi podpisami pokaźnej liczby posłów Prawa i Sprawiedliwości. Druk Sejmowy nosi numer 166.
Zacytujmy tu ten krótki projekt, bowiem czytelnicy powinni wiedzieć, jaki pasztet szykują im na Wiejskiej:

Art. 1
W ustawie z dnia 02 kwietnia 1997 r. – Konstytucja RP wprowadza się następujące zmiany:
W art. 183 po ust. 1 dodaje się ust. 1a w następującym brzmieniu:
„1a. Sąd Najwyższy orzeka o zgodności ustawy, o której mowa w art. 197 Konstytucji, z Konstytucją oraz z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie.”
W art. 188 pkt 1) i 2) otrzymują następujące brzmienie:
„1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, z zastrzeżeniem art. 183 ust. 1a Konstytucji,
2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, z zastrzeżeniem art. 183 ust. 1a Konstytucji,”
W Art. 194 ust. 1 i 2 otrzymują następujące brzmienie:
„Art. 194 1. Trybunał Konstytucyjny składa się z 18 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny;
2. Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej, spośród co najmniej trzech kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego.”
Art.2
Kadencja Sędziów Trybunału Konstytucyjnego, wybranych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, wygasa w 60 dniu od dnia jej wejścia w życie. Na ich miejsce zostaną powołani nowi sędziowie, wybrani na zasadach określonych w Konstytucji według jej brzmienia po przyjęciu niniejszej ustawy i w innych właściwych przepisach.
Art. 3
Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

Dla zainteresowanych ważne jest tu przypomnienie, że Konstytucja z 1997 roku przewiduje możliwość jej zmiany i opisano to w Rozdziale XII, choć wymaga to trochę większej liczby głosów, niż dla uchwalenia ustawy o budowie sławojek (2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów); w ten oto nieskomplikowany sposób można zmienić ustrój państwa, zasady jego organizacji, zakres praw obywatelskich, fundamentalne instytucje.
Jak to, zapyta naiwnie obywatel, przecież Konstytucję przyjmowaliśmy w referendum konstytucyjnym, wszyscy wyborcy mieli w tej sprawie głos. Tak, odpowiemy, to prawda, ale autorzy ustawy zasadniczej z 1997 roku zaniedbali, nie pomyśleli, polenili się i nie zabezpieczyli tego dokumentu przed majsterkowiczami, którzy dla swoich fantazji albo doraźnych celów politycznych zechcą zmienić ustrój. Na przykład, by pozbyć się dokuczliwej muchy będą strzelać szrapnelami, inaczej mówiąc – by unieszkodliwić kłopotliwy Trybunał Konstytucyjny zdemolują całe państwo.
Na temat druku sejmowego nr 166 wypowiedziały się Krajowa Rada Sądownictwa, Naczelna Rada Adwokacka i Sąd Najwyższy.
Przeciwnie niż Biuro Analiz Sejmowych trzy przywołane instytucje najzwyczajniej w świecie zmiażdżyły projekt Klubu Kukiz’15., artykuł po artykule. Będziemy cytować ich opinie i wnioski, co może nie jest lekturą łatwą, przecież jednak wartą przebrnięcia, bo sprawa jest fundamentalna.
SN w swojej opinii pisze, że „cząstkowe zmiany w Konstytucji – a taki właśnie charakter ma przedmiotowa nowelizacja – powinny być zgodne z wartościami i zasadami konstytucyjnymi, a w szczególności z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji, czyli z zasadami przyzwoitej legislacji oraz zasadą racjonalności, a także z zasadą podziału i równowagi władz (art. 10 Konstytucji)… Nowelizacja cząstkowa nie może naruszać spójności ustawy zasadniczej i powodować, że Konstytucja będzie aktem wewnętrznie sprzecznym”
Ale co tam, wewnętrzna sprzeczność, zasady przyzwoitej legislacji można odstawić do kąta. O przekazaniu Sądowi Najwyższemu prawa do orzekania o ustawach, dotyczących TK pisze profesor UŁ dr hab. adw. Szymon Byczko, Przewodniczący Komisji ds. Postępowań Konstytucyjnych przy NRA w swojej opinii z 11 stycznia:
„Można mieć do tego przepisu dwa zastrzeżenia. Po pierwsze, łamie on zasadę wyłączności kompetencji do rozstrzygania o zgodności aktów prawnych z Konstytucją, zastrzeżonej dla Trybunału Konstytucyjnego. Ten organ został specjalnie zaprojektowany i umieszczony w Konstytucji właśnie po to, by tego rodzaju sprawy rozstrzygać. Zgodnie z projektem natomiast, jedna kategoria spraw z tego zakresu zostaje wyłączona na rzecz Sądu Najwyższego. Narusza to samą koncepcję sądu konstytucyjnego i otwiera drogę do dalszego ograniczania jego kompetencji. Właściwie, skoro Sąd Najwyższy mógłby orzekać w sprawie zgodności z konstytucją jednej ustawy, to można zastanowić się w ogóle nad zasadnością istnienia Trybunału Konstytucyjnego jako odrębnego, wyspecjalizowanego organu wymiaru sprawiedliwości.
Po drugie, nowelizacja nie przewiduje żadnego trybu postepowania przed Sądem Najwyższym i nie poszerza jego kompetencji”
Podobnie o tym ustępie art. 1 nowelizacji piszą i KRS, I Sąd Najwyższy.
Zajrzyjmy teraz do oceny ust. 3, który zmienia liczbę sędziów, zasady ich wyboru i sposób wyłonienia prezesa TK i wiceprezesa. Najbardziej dosadnie zaopiniowała tę regulację Krajowa Rada Sądownictwa, której opinię w tej części zacytujemy w całości:
„Projektodawca proponując zwiększenie do 18 liczby sędziów Trybunału Konstytucyjnego kieruje się wyłącznie chęcią zażegnania istniejącego od początku VIII kadencji Sejmu sporu politycznego. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Stabilność i niezmienność regulacji konstytucyjnych jest istotną wartością, bowiem na ich podstawie oparty jest cały system prawa obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej. W państwie prawnym nie jest dopuszczalne dokonywanie zmiany Konstytucji jedynie w celu zażegnania bieżącego sporu politycznego, gdyż oznaczałoby to instrumentalne traktowanie Ustawy Zasadniczej. Zainicjowanie takiej praktyki stwarzałoby zagrożenie dla stabilności polskiego porządku prawnego. Intencją ustrojodawcy, który określił w art. 235 Konstytucji kwalifikowane zasady zmiany Konstytucji, było przeciwdziałanie pochopnym, nieprzemyślanym i podporządkowanym bieżącym potrzebom politycznym zmianom Ustawy Zasadniczej. Ponadto projekt i jego uzasadnienie są w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne. Zwiększenie liczby sędziów przy projektowanej treści art. 2 ustawy nie ma żadnego uzasadnienia. Obecny 15 osobowy skład Trybunału jest w zupełności wystarczający i został już historycznie ukształtowany.
Negatywnie należy ocenić także propozycję, zgodnie z którą wybór sędziów Trybunału Konstytucyjnego miałby być dokonywany przez Sejm kwalifikowaną większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Proponowane rozwiązanie nie daje bowiem gwarancji skutecznego wyboru sędziów i może doprowadzić do niemożności obsadzenia Trybunału, a wskutek tego niewykonywania przez Trybunał Konstytucyjny jego zadań. W praktyce wypracowanie kompromisu politycznego gwarantującego obsadzenie wolnego stanowiska sędziego Trybunału Konstytucyjnego może okazać się niezwykle trudne a nawet niemożliwe. Potwierdza to np. trwający obecnie spór polityczny. Brak porozumienia może spowodować destabilizację obowiązującego porządku prawnego, ponieważ zgodnie z art. 2 projektu ustawy projektodawca zamierza jednocześnie wygasić kadencje wszystkich obecnych sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Niefunkcjonowanie najwyższego organu właściwego do badania legalności prawa miałoby negatywne konsekwencje społeczne i prawne, z uwagi na zakres i znaczenie dla funkcjonowania państwa zadań wykonywanych przez Trybunał.
Projektodawca nie przedstawił w uzasadnieniu projektu żadnych racji, które przemawiałyby za zmianą art. 194 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym „Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego”. Projektowana regulacja powielałaby treść art. 12 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064 ze zm.), co w ocenie Rady nie jest poprawnym rozwiązaniem legislacyjnym. Ponadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z proponowaną zmianą Zgromadzenie Ogólne będzie uprawnione do przedstawienia Prezydentowi większej liczby kandydatów równej nawet liczbie sędziów Trybunału, na co wskazuje użyte sformułowanie „co najmniej trzech kandydatów”. W praktyce wybór Prezesa i Wiceprezesa może zostać pozostawiony decyzji Prezydenta, który jest organem władzy wykonawczej, a to stwarzałoby wprost zagrożenie dla niezależności Trybunału Konstytucyjnego. Nie ma potrzeby regulowania na poziomie konstytucyjnym liczby kandydatów przedstawianych przez Zgromadzenie. W stanie prawnym obowiązującym do 5 grudnia 2015 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej dokonywał wyboru Prezesa Trybunału Konstytucyjnego spośród dwóch kandydatów wyłonionych przez Zgromadzenie Ogólne, co oznacza, że na dokonany wybór decydujący wpływ miało Zgromadzenie Ogólne. Organ ten musiał dokonać wewnętrznego wyboru kandydatów, albowiem był uprawniony do przedstawienia Prezydentowi wyłącznie dwóch kandydatów. Na takich samych zasadach jest powoływany Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (art. 183 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 16 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym; Dz. U. z 2013 r., poz. 499 ze zm.) oraz Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 185 Konstytucji w zw. z art. 44 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.).
Powyższe nie wymaga żadnego komentarza. Władza ustawodawcza i wykonawcza obejmują zwierzchność nad władzą sądowniczą.
A teraz art. 2 opus magnum posłów z Kukiz’15, których wsparli wcale licznie posłowie Prawa i Sprawiedliwości. Jak wiadomo, wrogiem nr 1 dla obu formacji jest nie tyle sam Trybunał Konstytucyjny, co jego prezes prof. Andrzej Rzepliński. By nie narażać się na oskarżenie, że chcą głowy Rzeplińskiego, projektodawcy i ich alianci usuwają wszystkich sędziów. Pochylił się nad tym artykułem w swojej opinii Sąd Najwyższy pisząc:
„Projekt stanowi w art. 2, że kadencja sędziów Trybunału Konstytucyjnego wybranych przed dniem wejścia w życie nowelizacji wygasa w 60 dni od jej wejścia w życie. Rozwiązanie to oznacza, że zakończą urzędowanie zarówno sędziowie wybrani przez Sejm VII kadencji, jak i – dopiero co – przez Sejm VIII kadencji.
Art. 2 projektu przewiduje, że na miejsce sędziów, których kadencja ulega zakończeniu – a więc wszystkich sędziów Trybunału – zostaną powołani nowi sędziowie <wybrani na zasadach określonych w konstytucji według jej brzmienia> …zgodnie z art. 2 nowelizacji Sejm powinien wybrać indywidualnie 18 sędziów…… Rozwiązanie przewidziane w art. 2 narusza wewnętrzną spójność Konstytucji, ponieważ godzi w zasadę nieusuwalności sędziów mającą szczególne znaczenie dla zagwarantowania niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Rozwiązanie to godzi także w zasadę podziału i równowagi władz (art. 10 Konstytucji), ponieważ narusza równowagę miedzy władzą ustawodawczą a sądowniczą w ten sposób, że władza ustawodawcza usuwa z urzędów wszystkich sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Godzi ono tym samym w art. 173 Konstytucji, w myśl którego Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz.
Rozwiązanie przewidziane w art. 2 projektu ma arbitralny charakter”, trudny do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa, w którym dotychczas żyliśmy. No i sprowadza „immanentne ryzyko przerwania ciągłości działania Trybunału Konstytucyjnego”.
Kukizowo – pisowski projekt przewiduje natychmiastowe wejście w życie nowelizacji, to jest „z dniem ogłoszenia”. Jak w swojej opinii pisze Krajowa Rada Sądownictwa
„Zgodnie z art. 3 projektu ustawy, ustawa ma wejść w życie z dniem ogłoszenia. Regulowana materia ma charakter ustrojowy, zaś jej waga dla sprawnego działania jedynego Sądu Konstytucyjnego oraz skutki dla obywateli są na tyle istotne, że obowiązkiem ustawodawcy było wprowadzenie nawet wydłużonego okresu vacatio legis. Zbyt pochopne wprowadzenie zmian dotyczących organizacji Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności niezagwarantowanie ciągłości wykonywania przez Trybunał zadań określonych w Konstytucji, może doprowadzić do destabilizacji państwa.
Podstawowy okres vacatio legis przewidziany w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1484 ze zm.) wynosi czternaście dni i to przy założeniu, że w danym akcie normatywnym okres ten nie zostanie wydłużony. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, akt normatywny może wejść w życie z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym, tylko wtedy, gdy ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Projektodawca nie przedstawił żadnych argumentów, które wskazywałyby na ważny interes państwa wymagający natychmiastowego wejścia projektowanej ustawy w życie, w szczególności biorąc pod uwagę, że ustawa może doprowadzić do faktycznego czasowego wygaszenia działalności Trybunału. Brak odpowiedniej vacatio legis stanowi naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego. W motywach wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. Kp 6/09 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „zarówno w świetle dotychczasowego orzecznictwa, jak i poglądów doktryny uznaje się, że instytucja vacatio legis jest elementem koncepcji państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji i znajduje swe oparcie w zasadzie zaufania obywateli do państwa (zob. wyroki TK z: 10 grudnia 2002 r., sygn. K 27/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 92, 22 lutego 2006 r., sygn. K 48/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15; por także S. Wronkowska, Publikacja aktów normatywnych – Przyczynek do dyskusji o państwie prawnym [w:] Prawo w zmieniającym się społeczeństwie, ref. G. Skąpska, Toruń 2000, s. 335-348). W licznych orzeczeniach Trybunał podkreślał także, że nakaz dochowania odpowiedniej vacatio legis stanowi element zasady prawidłowej legislacji (por. wyroki TK z: 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01, z 16 września 2003 r., sygn. K 55/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 75, a także T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 160). Badanie zgodności z Konstytucją sposobu wprowadzenia w życie nowych przepisów polega na ocenie, jaki okres dostosowawczy ma charakter „odpowiedni”. Jak wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, „odpowiedniość” vacatio legis rozpatrywać należy w związku z możliwością pokierowania przez adresatów norm prawnych – po ogłoszeniu nowych przepisów – swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. Wymóg zachowania vacatio legis należy bowiem odnosić nie tylko do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, lecz także do możliwości zapoznania się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych (por. orzeczenie TK z 11 września 1995 r., sygn. P 1/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 26, oraz wyroki z 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 23 i z 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98). Ocena, czy w konkretnym wypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych (por. wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99)”.”
Wszystkie załączone do projektu opinie (z wyjątkiem pisma Biura Analiz Sejmowych, które zauważa, że prawu Unii Europejskiej nic do tego projektu) bardzo krytycznie odnoszą się także do uzasadnienia projektu, uznając, że ma on charakter polityczny.
Dla przeciętnego obywatela zmiany w konstytucji, proponowane przez grupę posłów, nie wydają się istotne. Jakiż bowiem wpływ mają one na codzienną gonitwę za pracą, płacą i lepszymi warunkami życia? Nic bardziej mylnego, Trybunał Konstytucyjny – jako konstytucyjny „nadzorca”, który odsiewa buble prawne, zajmując się czyszczeniem prawa ma wpływ na naszą codzienność. Ustawy, które regulują nasze życie, pisane przez posłów lub wzbogacane ich poprawkami, zawierają wiele nieścisłości, sprzeczności, kardynalnych błędów nawet i ktoś – niezależny od tych posłów właśnie – musi dokonać owego oczyszczenia. Warto przypomnieć, jak wiele wyroków Trybunału zmieniło diametralnie zasady organizacji instytucji, pomocy społecznej, ubezpieczeń społecznych, przywracając zasady równości wobec prawa.
Ktoś mógłby powiedzieć, że chodzi tylko o naprawienie nawarstwionych błędów, oczyszczenie pola dla „normalnej” pracy Trybunału. Nie będę przypominać tutaj, kto i dlaczego sparaliżował pracę polskiego sądu konstytucyjnego. Wprowadzenie pod obrady Sejmu projektu zmiany Konstytucji stawia inne pytanie na porządku: czy chodzi tu tylko o tę właśnie, słabą, wewnętrznie sprzeczną zmianę w Konstytucji? Kto zagwarantuje, że po pierwszym czytaniu, gdy projekt znajdzie się w Komisji, nie zostanie tam podmieniony przez jakiegoś byłego prokuratora albo którąś profesor prawa na właściwy, przygotowany wcześniej i gdzie indziej, nie w Sejmie, a na przykład na ul. Nowogrodzkiej, który by oddawał ducha projektu Konstytucji ze stycznia 2010, którego nieukrywanym celem było wzięcie Polaków za mordę? I kto zapewni, że w piątek, już po zakończeniu głosowań, marszałek nie zwoła na sobotę, na godzinę 7 rano kolejnego posiedzenia Sejmu, na które karnie stawią się wszyscy posłowie klubów popierających projekt (234 z PiS i 40 z Kukiz’15; według Konstytucji na sali musi być 231 posłów, z których 2/3 zagłosuje „za”), a pod nieobecność niczego nieświadomych posłów opozycji, śpiących już w domach pod swoimi ciepłymi kołderkami? Niemożliwe? W historii Polski zdarzyło się to 3 maja 1789 roku i 23 kwietnia 1934 roku.
Posłowie opozycji – wyposażcie się w wyprawkę biwakowicza: karimatę i śpiwór. I czuj-duch! Niebezpieczeństwo wciąż czyha za rogiem ulicy Wiejskiej.
Autor jest publicystą, współautorem „Raportu Gęgaczy”. Redaguje serwis internetowy „Obserwator Konstytucyjny”